3.22 Lavutslippssoner og miljøsoner

En stor andel av trafikkrelaterte helseproblemer i større byer er forårsaket av utslipp av NO₂ og PM fra dieseldrevne kjøretøy, især tunge kjøretøy (Aas, 2012; WHO, 2013). Bindende grenseverdier for PM og NO₂ ble innført med EU-direktiv i henholdsvis 2005 og 2010 (Holman et al., 2015) og gjelder i Norge gjennom EØS-avtalen. Kommuner hvor grenseverdien overskrides, må legge fram planer for hvordan utslippene skal reduseres (Aas et al., 2012).

I Norge har andelen av nye biler som er dieseldrevne økt fra ca. 50% til ca. 75%, etter at engangsavgiften ble endret i 2007 for å gi insentiver til å kjøpe biler med lav CO₂-utslipp. Euro 6-krav til nye dieselbiler som gjelder siden 2015 forventes å føre til å redusere NO₂-uslippet av dieselbiler på lang sikt (selv om det ikke stilles spesifikke krav til NO₂-utslipp, Aas, 2012).

Lavutslippssoner er et mulig tiltak for å redusere utslipp av bl.a. PM og NO₂. Formålet med lavutslippssoner er å bedre luftkvaliteten i deler av byer eller tettsteder ved å begrense trafikk av spesielt forurensende kjøretøy. Lavutslippssoner kan også brukes som insentiv for å øke utskiftingstakten av kjøretøyparken i den forstand at kjøretøy med lavere utslipp fases inn fortere enn det ellers hadde vært tilfelle (Aas, 2012; Holman et al., 2015).

I tillegg til dårlig luftkvalitet og relaterte helseproblemer, kan motorisert vegtrafikk i sentrale eller sentrumsnære bydeler medføre andre (miljø-)problemer, især i eldre bydeler hvor hverken vegnett, bebyggelse eller omgivelser er utformet for å håndtere trafikkmengden. Problemene kan bl.a. være relatert til støy, dårlig fremkommelighet for fotgjengere og syklister, og gaterom som ikke inviterer til å oppholde seg i området. For å redusere slike problemer kan miljøsoner innføres. Miljøsoner er mer omfattende tiltak enn lavutslippssoner og har som formål å bedre forholdene for beboere og myke trafikanter samt for å bedre bymiljøet og bylandskapet som helhet, især i områder med trafikkskapte miljøproblemer. Miljøsoner omfatter dermed langt flere mulige tiltak enn lavutslippssoner og kan også omfatte tiltak som kan bedre trafikksikkerheten til de myke trafikantene.

Lavutslippssone er definert av Samferdselsdepartementet (2005) som:

Et geografisk avgrenset område, der lokale myndigheter søker å bedre luftkvaliteten ved hjelp av virkemidler rettet mot kjøretøyenes utslippsegenskaper. (s. 7)

Lavutslippssoner kan implementeres ved å innføre restriksjoner på kjøretøy som ikke tilfredsstiller utslippskrav (ofte definert som å oppfylle kravene i en av Euro-klassene eller at dieselbiler må ha partikkelfilter), alternativt ved å innføre en avgift for bestemte grupper kjøretøy innenfor sonen (jf. kapittel 10.10). I tillegg kan det settes inn tiltak som påbud om piggfrie dekk eller teknologikrav til personbiler. I de fleste lavutslippssonene gjelder restriksjonene tunge kjøretøy og gjelder permanent, men det finnes også eksempler på lavutslippssoner med andre regler. Eksempelvis gjelder restriksjonene i noen byer kun på ukedager (Athen, Lissabon) og i lavutslippssoner i Italia kan det være restriksjoner for busser, motorsykler og mopeder som gjelder hele året og restriksjoner for personbiler som kun gjelder om vinteren. Noen land (f.eks. Tyskland, Nederland og Sverige) har nasjonale regler for lavutslippssoner som gjelder i alle byer som velger å innføre slike soner, men det i andre land (f.eks. i Italia) varierer fra kommune til kommune hvilke regler som gjelder (Holman et al., 2015). Det er også mulig å innføre dispensasjonsordninger, f.eks. for kjøretøy til beboere av området (Aas et al., 2012). I tillegg til å definere krav og restriksjoner bør det etableres kontrollordninger (Amundsen, 2012).

De første lavutslippssonene i Europa ble etablert i 1996 i svenske byer hvor eldre tunge kjøretøy fikk innkjøringsforbud. I 2006 ble det innført en nasjonal plan for lavutslippssoner i Sverige. Ifølge denne planen kan tunge kjøretøy som oppfyller Euro II eller III kjøres i lavutslippssoner til kjøretøyene er åtte år gamle. Tunge kjøretøy som oppfyller Euro IV kan kjøres fram til 2016 og tunge kjøretøy som oppfyller Euro V kan kjøres fram til 2020 i lavutslippssoner (Airuse, 2015).

Miljøsone er definert av Samferdselsdepartementet (2005) som:

Et geografisk begrenset område, for eksempel en spesielt miljøbelastet bydel eller et mindre område hvor det er spesielt behov for særskilte tiltak og virkemidler for bedre miljøkvalitet. Hensikten er å se de ulike miljøutfordringene under ett innenfor et område, og gjennomføre koordinerte tiltak for å bedre miljøforholdene. Miljøsoner er særlig egnet i byer og tettbygde strøk som er spesielt belastet med miljøproblemer forårsaket av veitrafikk. (s. 8)

De spesifikke kravene eller tiltakene som skal gjelde innenfor en miljøsone kan bestemmes lokalt på grunnlag av områdets miljøproblemer, ønsket miljøkvalitet, lokale klimatiske- og topografiske forhold. Mulige tiltak i miljøsoner er:

• Trafikkbegrensning: F.eks. forbud mot bestemte typer kjøretøy (f.eks. tunge kjøretøy), ev. i bestemte tidsrom
• Parkeringsrestriksjoner: F.eks. økte priser, færre parkeringsplasser, tidsbegrenset parkering
• Hastighetsbegrensninger: F.eks. reduserte fartsgrenser og fysiske fartsregulerende tiltak som innsnevringer og fartshumper
• Vegtekniske tiltak: F.eks. bedre tilrettelegging for fotgjengere og syklister.

Dette er i stor grad de samme tiltakene som brukes ved trafikksanering (jf. kapittel 3.1). Internasjonalt brukes begrepet miljøsone («environmental zone») ofte synonymt med lavutslippssone («low emission zone»). Siden miljøsoner etter den norske definisjonen som er gitt ovenfor, har store likhetstrekk med trafikksanering, henvises til kapittel 3.1 for virkninger på ulykker.

Det er ikke funnet studier som empirisk har undersøkt virkninger av lavutslippssoner på ulykker. Virkningene vil være avhengige av de konkrete tiltakene som settes inn og deres virkninger. Generelt kan man forvente følgende virkninger:

• Redusert trafikkmengde kan forventes å redusere antall ulykker, men ulykkesrisikoen kan øke, hvis alt annet er lik, da sammenhengen mellom trafikkmengde og ulykker som regel ikke er lineær (Høye, 2014). Lavutslippssoner medfører imidlertid ikke alltid noen reduksjon i trafikkmengden, f.eks. i Berlin ble det ikke funnet noen endring i lavutslippssonene som ble innført i 2008 og 2010 (Airuse, 2015).
• Dersom mindre trafikk fører til at farten øker, kan man forvente at risikoen for ulykker og især for alvorlige ulykker, øker.
• Tiltak som reduserer farten kan forventes å redusere antall ulykker og ulykkesrisiko, især for alvorlige ulykker.
• Tiltak som legger bedre til rette for fotgjengere og syklister kan redusere ulykkesrisikoen for disse gruppene og økt antall fotgjengere og syklister kan bidra til ytterligere reduksjon av ulykkesrisikoen (såkalt «safety in numbers», Fyhri et al., 2016).
• Dersom lavutslippssoner bidrar til en akselerert utskifting av kjøretøyparken kan dette forventes å redusere ulykkesrisikoen for all trafikk med den aktuelle kjøretøytypen da nyere kjøretøy som regel er sikrere og har lavere skadegrad i ulykker enn eldre kjøretøy (Høye et al., 2015). En evaluering av lavutslippssonen i London tyder på at eldre kjøretøy i større grad ble skiftet ut enn det ellers hadde vært tilfelle (Ellison et al., 2013).

Avhengig av hvilke tiltak en igangsetter vil fremkommelighet/barrierevirkninger for fotgjengere/-syklister kunne forbedres i sonen. Forbud mot tunge kjøretøyer som ikke oppfyller bestemte krav, reduserer klart fremkommeligheten for næringstransport som benytter slike kjøretøy.

I lavutslippssoner er det mulig å oppnå utslippsreduksjoner som man kan forvente av strengere krav til nyere kjøretøy tidligere enn dersom man hadde ventet på effektene av den «naturlige» utskiftingen av kjøretøyparken. I tillegg kan lavutslippssoner bidra til at utskiftingen av kjøretøyparken går fortere, slik at man også utenfor lavutslippssonene kan oppnå utslippsreduksjoner på et tidligere tidspunkt (Holman et al., 2015).

Forventede eller teoretisk mulige utslippsreduksjoner oppnås imidlertid ikke alltid i praksis. Blant studiene som undersøker miljøeffekter med målinger av luftkvaliteten (istedenfor teoretiske beregninger) er det noen som finner positive effekter, men mange finner ingen reduksjon av utslipp av PM og NO₂ i lavutslippssoner (for eksempler se Airuse, 2015; Charleux, 2014). Grunner til at man ofte ikke finner de forventede effektene er bl.a. at utslippene i ekte trafikk kan være høyere enn det testene tilsier, at Euro-kravene ikke regulerer utslipp av NO₂ (andelen NO₂ av alle NO_x utslipp har økt i løpet av de siste årene), at en stor andel av konsentrasjonen av PM i luften kommer fra andre kilder enn biltrafikk og at utslipp fra vegtrafikk har en synkende tendens uavhengig av lavutslippssoner (Carslaw & Rhys-Tyler, 2013; Holman, 2015). Et eksempel på en studie som fant positive effekter som er basert på målinger av luftkvaliteten samt kontroll for trafikkmengde og meteorologiske faktorer, er studien til Malina & Scheffler (2015), som fant signifikante reduksjoner av PM₁₀ i 25 tyske byer, tilsvarende en helsegevinst på 760 mill. € i 2010.

Evalueringer av miljøsoner med krav om bruk av partikkelfiltre på tunge kjøretøy som ikke tilfredsstiller gitte miljøkrav i Stockholm, Göteborg og Malmö i 1996-1997 fant reduksjoner på 15-21% for partikler, på 5-9% for hydrokarbon og på 1-8% for NO_x (Trivector, 1997). En evaluering av miljøsonen i Stockholm viste at 90% av tunge kjøretøy i miljøsonen i 2000 oppfylte gjeldende krav, at utslipp av NO_x var redusert med 10% og at partikkelutslipp var redusert med 40%.

Kostnadene ved innføring av lavutslippssoner vil variere med bl.a. hvor strenge restriksjoner som innføres for hvilke typer kjøretøy, sonens geografiske beliggenhet, samt hvordan overholdelsen av restriksjonene håndheves. De største kostnadene oppstår trolig for transportbedrifter som må skifte ut eller oppgradere kjøretøy, ev. alternativt betale for kjøring gjennom lavutslippssonen. I tillegg kan det oppstå kostnader i forbindelse med økt reisetid (dersom noen må kjøre omveger – noe som også vil medføre økte ulemper for miljø, helse og sikkerhet på og ved de vegene hvor omvegene kjøres). De samme typer kostnader vil også kunne oppstå for privatpersoner dersom restriksjonene omfatter lette kjøretøy (Charleux, 2014).

Nyttekomponentene til lavutslippssoner er i hovedsak relatert til miljø-, helse- og sikkerhetseffekter. Mulige miljøeffekter er beskrevet ovenfor, det har vist seg at lavutslippssoner ofte ikke oppnår utslippsreduksjonene som er predikert av teoretiske beregninger. Helseeffektene vil avhenge av hvilke miljøeffekter som oppnås og hvor store helseproblemer det har vært før innføringen av lavutslippssonen. Sikkerhetseffektene avhenger i hovedsak av effektene på trafikkmengde og -sammensetning. Hvorvidt nytten er større enn kostnadene vil følgelig i stor grad avhenge av lokale forhold og den konkrete utformingen av tiltaket.

En nytte-kostnadsanalyse av lavutslippssonene i Tyskland konkluderer med at nytten er omtrent dobbelt så stor som kostnadene (Wolf, 2014). Tyskland er et av få land hvor restriksjoner også gjelder for lette kjøretøy og hvor det ble funnet reduksjoner av utslipp av PM₁₀ i lavutslippssoner.

Initiativ til tiltaket

Planlegging og etablering av lavutslippssoner og miljøsoner krever et utstrakt samarbeid mellom kommune, by/tettsted, beboere innenfor den aktuelle sonen, sektorer som skal innføre de aktuelle tiltakene og i mange tilfelle også statlige myndigheter (Kolbenstvedt et al., 2000; Amundsen et al., 2003).

Formelle krav og saksgang

Det er opp til bystyre/kommunestyre å vedta om det skal opprettes en lavutslippssone / miljøsone eller ikke. Om lavutslippssonen / miljøsonen medfører endringer i kommuneplanens arealdel, må også dette vedtas.

Flere av de tiltakene som kan iverksettes i en lavutslippssone / miljøsone er lovhjemlet i plan- og bygningsloven, forurensningsloven, vegtrafikkloven og vegloven. Vegtrafikklovens § 7 gir for eksempel hjemmel til å forby bestemte kjøretøygrupper/trafikantgrupper på vegene. Når det gjelder å endre parkeringsrestriksjoner, er dette hovedsakelig kommunens ansvar (jfr. § 8 i vegtrafikkloven). Kommunen kan innføre avgiftsparkering, og har mulighet til å reservere plasser for beboere og næringsdrivende i området.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

For etablering av fysiske anlegg for gang- og sykkeltrafikken vil ansvarsfordelingen variere med vegens status. Ansvaret for renhold, støyskjerming og vegetasjon ligger hos vegeier.

Airuse (2015). Low Emissions Zones in Central and Northern Europe. http://airuse.eu/wp-content/uploads/2013/11/16_B8_Low-Emissions-Zones-in-Central-AND-Northern-Europe.pdf (last accessed dec. 21 2016).

Amundsen, A.H. (2012). Lavutslippssoner. http://www.tiltakskatalog.no/d-2-1.htm (last accessed dec. 21, 2016).

Amundsen, A. H. & Elvik, R. (2003). Effects on road safety of new urban arterial roads. Accident Analysis and Prevention, 36, 115-123.

Carslaw, D. C., & Rhys-Tyler, G. (2013). New insights from comprehensive on-road measurements of NOx, NO2 and NH3 from vehicle emission remote sensing in London, UK. Atmospheric Environment, 81, 339-347.

Charleux, L. (2014). Contingencies of environmental justice: the case of individual mobility and Grenoble’s Low-Emission Zone. Urban Geography, 35(2), 197-218.

Ellison, R. B., Greaves, S. P., & Hensher, D. A. (2013). Five years of London’s low emission zone: Effects on vehicle fleet composition and air quality. Transportation Research Part D: Transport and Environment, 23, 25-33.

Fyhri, A., Bjørnskau, T., Laureshyn, A., Sundfør, H.B. & Ingebrigtsen, R. (2016). Safety in Numbers – uncovering the mechanisms of interplay in urban transport. TØI-Rapport 1466/2016. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Holman, C., Harrison, R., & Querol, X. (2015). Review of the efficacy of low emission zones to improve urban air quality in European cities. Atmospheric Environment, 111, 161-169.

Høye, A. (2014). Utvikling av ulykkesmodeller for ulykker på riks- og fylkesvegnettet i Norge. TØI-Rapport 1323/2014. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Høye, A., Hesjevoll, I.S. & Vaa, T. (2015). Førerstøttesystemer – Status og potensial for framtiden. TØI-Rapport 1450/2015. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Kolbenstvedt, M. Solheim, T. & Amundsen, A. H. (2000). Miljøhåndboken. Trafikk og miljøtiltak i byer og tettsteder. Oslo, Transportøkonomisk institutt. ISBN 82-480-0147-4.

Malina, C., & Scheffler, F. (2015). The impact of Low Emission Zones on particulate matter concentration and public health. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 77, 372-385.

Samferdselsdepartementet (2005). Lavutslippssoner i norske byer – miljørestriksjoner på tunge kjøretøy. Rapport fra arbeidsgruppe, 21. april 2005.

Trivector, A.B. (1997). Utvärdering av miljözon i Stockholm, Göteborg och Malmö. På uppdrag av Stockholms stad, Gatu- och Fastighetskontoret, Trafikkontoret Göteborgs stad och Gatukontoret Malmö.

WHO (2013). Review of the Evidence on Health Aspects of Air Pollution e REVIHAAP Project. Technical Report, Copenhagen.

Wolff, H. (2014). Keep Your Clunker in the Suburb: Low‐emission Zones and Adoption of Green Vehicles. The Economic Journal, 124(578), F481-F512.

Aas, H., Hagman, R., Olsen, S.J., Andersen, J. & Amundsen, A.H. (2012). Lavutslippssoner, Tiltak for å redusere NO2-utslippene. TØI-rapport 1216/2012. Oslo: Transportøkonomisk institutt.