10.4 Helhetlige sikkerhetsprogrammer i lokal­samfunn

Et vanlig problem i ulykkes- og skadeforebyggende arbeid er manglende motiva­sjon for arbeidet. Vanlige grunner til at mange ikke vil engasjere seg i ulykkes- og skadeforebyggende arbeid, er at man ikke ser ulykker som noe problem og at man ikke tror at det nytter å gjøre noe for å unngå ulykker (Hoff, 1996). Et fram­gangsrikt ulykkesforebyggende arbeid er derfor til en viss grad avhengig av at man kan vise til gode eksempler på slikt arbeid. Slike eksempler kan virke motiverende for andre.

Offentlig statistikk over dødsårsaker publiseres ikke lenger i Norge. Siste år dødsårsaker ble publisert, 2012, omkom 1874 mennesker i ulykker i Norge. Omkring 12,5% av befolkningen opplever årlig skader som medfører medisinsk behandling (Ohm et al., 2019). I gjennomsnitt for årene 2009-2014 oppsøkte 621 701 mennesker årlig helsetjenesten for behandling av skader de hadde pådratt seg. Ulykker og skader registreres i mange ulike registre, men de fleste har stor underrapportering. I vegtrafikk (Lund, 2019) er årlig antall skadde personer anslått til 31 000. I offisiell ulykkesstatistikk er bare vel 5 000 av disse skadene registrert; en rapporteringsgrad på 17%. Det er stor underrapportering også av andre typer skader, eksempelvis skader i hjem-, fritid og arbeid. Mangelfull registrering av skader betyr at ulykker og skader som samfunnsproblem undervurderes.

Ansvaret for å forebygge ulykker er spredt mellom mange instanser. Dette gjelder selv om vi bare betrakter en bestemt ulykkestype, som vegtrafikkulykker. Ansvaret for å forebygge vegtrafikkulykker er fordelt mellom kommune, stat, politi, skoleverk og andre. Vegtrafikkloven pålegger fylkeskommunen et ansvar for å tilrå og samordne tiltak for å fremme trafikksikkerheten i fylket (§ 40 a), men heller ikke fylkeskommunen har makt og myndighet over alle tiltak som kan bedre trafikksikkerheten.

For å skape gode eksempler på ulykkesforebyggende arbeid i lokalsamfunn, har Verdens Helseorganisasjon (WHO) lansert ideen om «Trygge Lokalsamfunn» (Safe Com­munities). I 2019 fantes det omkring 400 WHO-sertifiserte Trygge Lokalsamfunn i verden, av dem 20 kommuner og fylkeskommuner i Norge (Skadeforebyggende forum, 2019).

Hel­hetlige sikkerhetsprogram i lokalsamfunn tar sikte på å skape et bedre grunn­lag for lokalt ulykkesforebyggende arbeid ved å gi eksempler på hvordan slikt arbeid kan organiseres og å redusere antallet skadde personer i de samfunn der programmene gjennomføres.

Med helhetlige sikkerhetsprogram i lokalsamfunn menes systematiske ulykkes­forebyggende tiltak som har følgende kjennetegn:

1. Gjennom en viss tid gjennomføres det en systematisk registrering av skader i et lokalsamfunn. Ansvarlige for registreringen er som regel sykehus eller annen helseinstitusjon.
2. På grunnlag av skaderegistreringene utpekes de dominerende skader i lokalsamfunnet. Kunnskap om disse skadene gjøres kjent i lokal­miljøet gjennom aviser, sosiale medier, nærkringkasting, folkemøter og på andre måter.
3. Det dannes en styringsgruppe for skadeforebygging i lokalsamfunnet, med deltakelse fra alle parter som antas å kunne bidra til å forebygge skader, herunder vanligvis kommunen (administrasjon og politikere), skoleverket, hel­setjenesten, politi, brannvesen, representanter for næringslivet og frivillige organisasjoner.
4. Det settes et tallfestet mål for skadenedgang for en bestemt periode, for eksempel de kommende 2 eller 3 år. Et sett av tiltak som er nødvendige for å nå dette målet utarbeides. Det forutsettes at hele styringsgruppen for skadeforebygging stiller seg bak både mål og tiltaksprogram. Tiltakene kan både være tekniske tiltak som det offentlige har ansvar for, informasjonstiltak og tiltak hver innbygger kan gjennomføre.
5. Tiltaksprogrammet gjennomføres. Under hele gjennomføringen følges utvik­lingen i antallet ulykker og skader nøye og det gis tilbakemelding om utvik­lingen til alle deltakere i tiltaksprogrammet.

Når tiltaksprogrammet er gjennomført, undersøkes det hvordan det har virket på                             skadetallet i lokalsamfunnet. Resultatene gjøres kjent og det gjøres ut fra dette eventuelt endringer i målene for ulykkestall eller i tiltaksprogrammet.

For å bli godkjent av Verdens Helseorganisasjon som et Trygt Lokalsamfunn, må søkeren oppfylle 8 bestemte krav til det skadeforebyggende arbeidet, tillempet til norske forhold av Skadeforebyggende forum (Skadeforebyggende forum, 2016):

1. Arbeidet for et trygt lokalsamfunn bygger på kunnskap som gir grunnlag for målrettet forebygging av skader og ulykker.
2. Arbeidet bygger på et tverrsektorielt samarbeid på tvers av fagdisipliner og sektorer innenfor kommunen og på samarbeid mellom offentlig, privat og frivillig sektor.
3. Arbeidet bygger på bred medvirkning fra befolkningen og spesielt utsatte grupper og sikter mot utjevning av sosiale ulikheter i forekomst av skader og ulykker.
4. Arbeidet er forankret i et livsløpsperspektiv, som innebærer at den forebyggende innsatsen rettes mot de skadetyper som er mest fremtredende i ulike aldersgrupper.
5. Arbeidet for et trygt lokalsamfunn støttes av kommunens politiske ledelse og kommuneadministrasjonen og inngår i kommunale planer.
6. Kommuner som arbeider for trygge lokalsamfunn søker å være forbilder for andre kommuner med hensyn til skadeforebygging.
7. Kommunen bruker skaderegistre, egenvurderinger og tilbakemeldinger fra innbyggerne systematisk til å lære hvordan skadeforebygging kan bli mer effektiv.
8. Kommunen deltar aktivt i nettverket for trygge lokalsamfunn og bidrar med kunnskaps- og erfaringsutveksling andre kommuner kan ha nytte av.

Disse kravene er forholdsvis idealistiske, men kan fungere som en sjekkliste for hvor godt arbeidet for et trygt lokalsamfunn fungerer. Sertifiserte trygge lokalsamfunn forventes å sende årlige rapporter om resultatene til Skadeforebyggende forum.

Det er utført en rekke studier av hvordan etablering av trygge lokalsamfunn virker på antall skader og ulykker. Studiene er av varierende kvalitet (Nilsen, 2004; Langley & Simpson, 2009; Spinks et al., 2009). Tidligere oppsummeringsarbeider (Nilsen, 2004; Spinks et al., 2009) har ikke forsøkt å sammenfatte resultatene av ulike undersøkelser ved hjelp av meta-analyse. Traktdiagrammer viser imidlertid at resultatene av ulike studier ikke har en unormalt stor spredning og er unimodalt fordelt (har en topp omkring de mest presise resultater). Fordelingen av resultater i traktdiagrammet har en hale av resultater som viser stor skadereduksjon, noe som kan tyde på publikasjonsskjevhet i form av at resultater som viser store virkninger har større sannsynlighet for å bli publisert enn resultater som viser små virkninger eller virkninger i motsatt retning av den ønskede. På bakgrunn av disse observasjonene, er det derfor utført en meta-analyse. Resultatene av den bygger på følgende studier:

Tellnes, 1984 (Norge)
Schelp, 1987 (Sverige)
Guyer et al., 1989 (USA)
Haugen, 1991 (Norge)
Davidson et al., 1994 (USA)
Svanström et al., 1995 (Sverige)
Ytterstad, 1995 (Norge)
Hingson et al., 1996 (USA)
Svanström et al., 1996 (Sverige)
Lund, 1997 (Norge)
Bjerre og Schelp, 2000 (Sverige)
Coggan et al., 2000 (New Zealand)
Day et al., 2001 (Australia)
Lindqvist et al., 2001 (Sverige)
Lindqvist et al., 2002 (Sverige)
Ozanne-Smith et al., 2002 (Australia)
Rahimi-Movaghar, 2010 (Iran)
Sinelnikov et al., 2016 (USA)

Alle disse studiene har sammenlignet trygge lokalsamfunn med en kontrollgruppe, ofte lokalsamfunn som ligner de trygge lokalsamfunnene med hensyn til befolknings­sammensetning, bosettingsmønster, inntekt, osv. Tabell 10.4.1 viser beste anslag på virkning på antall skader. 

Tabell 10.4.1: Virkninger av trygge lokalsamfunn på antall skader.

Det påvises en nedgang i skadetall når det ikke tas hensyn til publikasjonsskjevhet. Ved korreksjon for publikasjonsskjevhet forsvinner nedgangen i skadetall og ingen statistisk signifikante endringer kan påvises. Det ser følgelig ut til at publikasjonsskjevhet i sin helhet forklarer nedgangen i skadetall ved etablering av trygge lokalsamfunn. Det er liten systematisk variasjon i resultater av de undersøkelser beholdes i datasettet etter kontroll for publikasjonsskjevhet. På bakgrunn av dette må enhver forklaring på variasjon i resultatene, som variasjon i lokalsamfunnenes størrelse, varigheten av programmene eller hvilke tiltak som ble gjennomført, regnes som lite relevante.

Virkningene på framkommelighet av helhetlige sikkerhetsprogram i lokal­samfunn avhenger av hvilke tiltak som inngår i programmene. I dagens Trygge Lokalsamfunn i Norge inngår blant annet følgende tiltak (Skadeforebyggende forum, 2011): informasjonstiltak, utbedring av spesielt ulykkesbelastede steder på vegnettet, trygt hjem for en 50 lapp, utlånsordning for sikringsutstyr for barn i bil, gratis montering av høytsittende stopplys på biler og politikontroller. Dette er stort sett tiltak som ikke påvirker framkommeligheten.

Det er ikke dokumentert noen virkning på miljøforhold av helhetlige sikker­hetsprogrammer i lokalsamfunn. Men tiltak som bla natteravn vil bedre tryggheten i lokalmiljøet.

Kostnadene varierer etter programmenes omfang, innhold og varighet. Generelle kostnadstall er derfor vanskelige å oppgi. Lindqvist and Lindholm (2001) har gjort en nyttekostnadsanalyse av etablering av Motala i Sverige som trygt lokalsamfunn. De oppgir de samlede kostnadene i perioden 1983-1989 (7 år) til vel 10,5 millioner svenske kroner. Kommunen dekket mer enn 80% av disse kostnadene.

Dersom man legger til grunn at trygge lokalsamfunn ikke reduserer antall skader, vil nytten være null. Selv blant studier som ikke antas å representere publikasjonsskjevhet finner man imidlertid eksempler på lokalsamfunn der skadetallene er redusert.

For Motala i Sverige har Lindqvist og Lindholm (2001) beregnet en nedgang i skadekostnader fra 1983 til 1989 på 20,5 millioner svenske kroner. I samme periode kostet tiltakene for et tryggere lokalsamfunn 10,5 millioner kroner. Sparte skadekostnader var følgelig omkring dobbelt så store som tiltakskostnadene.

Erke og Elvik (2007) har samlet eksempler på nyttekostnadsanalyser av skadeforebyggende tiltak. Noen av tiltakene kan tenkes å inngå i trygge lokalsamfunn, herunder program for forebygging av fallulykker, universell utforming av boliger og utbygging av gang- og sykkelveger. I de eksempler som ble gitt på disse tiltakene var nytten større enn kostnadene.

Initiativ til tiltaket

Initiativ til sikkerhetsprogrammer tas som oftest av sykehus eller andre helseinstitusjoner i kommunen. Det kan imidlertid også komme fra lokalpolitikere, frivillige organisasjoner og aktivister. Skadeforebyggende forum er en aktiv pådriver for medlemskap i Trygge lokalsamfunn.

Formelle krav og saksgang

Visse formelle krav må oppfylles dersom et lokalsamfunn ønsker å bli medlem i det internasjonale nettverket av «Safe Communities» (WHO). Skadeforebyggende forum er sekretariat for Trygge lokalsamfunn i Norge, og kan orientere om retningslinjene for godkjennelse (www.skafor.org). For øvrig stilles det ingen formelle krav til utforming og gjennomføring av lokale sikkerhets­programmer.

Ansvar for gjennomføring av tiltaket

Helhetlige sikkerhetsprogrammer bør utarbeides av en tverrsektoriell gruppe, der alle har et felles ansvar for gjennomføring og oppfølging.

Bjerre, B., Schelp, L. 2000. The community safety approach in Falun, Sweden – is it possible to characterise the most effective prevention endeavours and how long-lasting are the results? Accident Analysis and Prevention, 32, 461-470.

Coggan, C., Patterson, P., Brewin, M. 2000. Evaluation of the Waitakere Community Injury Prevention Project. Injury Prevention, 6, 130-134.

Davidson, L. L., Durkin, M. S., Kuhn, L., O’Connor, P., Barlow, B., Heagarty, M. C. 1994. The Impact of the Safe Kids/Healthy Neighborhoods Injury Prevention Program in Harlem, 1988 through 1991. American Journal of Public Health, 84, 580-586.

Day, L. M., Ozanne-Smith, J., Cassell, E., Li, L. 2001. Evaluation of the Latrobe Valley health injury prevention program. Injury Prevention, 7, 66-69.

Erke, A., Elvik, R. 2007. Nyttekostnadsanalyse av skadeforebyggende tiltak. Rapport 933. Oswlo, Transportøkonomisk institutt.

Guyer, B., Gallagher, S. S., Chang, B-H., Azzara, C. V., Cupples, L. A., Colton, T. 1989. Prevention of Childhood Injuries: Evaluation of the Statewide Childhood Injury Prevention Program (SCIPP). American Journal of Public Health, 79, 1521-1527.

Haugen, A-M., Myrjord, B. A., Kåsa, B., Lie, J.; Sauarlia, L. 1991. Bø prøvekommune for trafikksikring på lokalplanet. Rapport, Bø, Bø kommune og Statens vegvesen Telemark.

Hingson, R., McGovern, T., Howland, J., Heeren, T., Winter, M., Zakocs R. 1996. Reducing Alcohol-Impaired Driving in Massachusetts. The Saving Lives Program. American Journal of Public Health, 86, 791-797.

Hoff, S. A. 1996. Trygge lokalsamfunn som nasjonal strategi. I: Lund, J. (Red): Et tryggere Norge – veien videre, 19-21. Skadeforebyggende forums årskonferanse og årsmøte i Oslo, 24. april 1996. Oslo, Skadeforebyggende forum.

Langley, J., Simpson, J. 2009. Injury surveillance: unrealistic expectations of safe communities. Injury Prevention, 15, 146-149.

Lindqvist, K., Lindholm, L. 2001. A cost-benefit analysis of the community-based injury prevention programme in Motala, Sweden – a WHO Safe Community. Public Health, 115, 317-322.

Lindquist, K., Timpka, T., Schelp, L. 2001. Evaluation of inter-organizational injury prevention in a WHO safe community. Accident Analysis and Prevention, 33, 599-607.

Lindquist, K., Timpka, T., Schelp, L., Risto, O. 2002. Evaluation of a child safety program based on the WHO Safe community model. Injury Prevention, 8, 23-26.

Lund, J. 1997. “Årdal – tenk tryggleik”. Virkemidler og resultater. SF-rapport 3/97. Oslo, Skadeforebyggende forum.

Lund, J. 2019. Helsevesenbasert skaderegistrering som verktøy for å forebygge trafikkulykker. Rapport. Oslo, Trygg Trafikk.

Nilsen, P. 2004. What makes community based injury prevention work? In search of evidence of effectiveness. Injury Prevention, 10, 268-274.

Ohm, E., Holvik, K., Madsen, C., Alver, K., Lund, J. 2019. Incidence of injury in Norway: linking primary and secondary care data. Scandinavian Journal of Public Health, 47, 1-8.

Ozanne-Smith, J., Day, L., Stathakis, V., Sherrard. J. 2002. Controlled evaluation of a community based injury prevention program in Australia. Injury Prevention, 8, 18-22.

Rahimi-Movaghar, V. 2010. Controlled evaluation of injury in in international Safe Community: Kashmar, Iran. Public Health, 124, 190-197.

Schelp, L. 1987. Epidemiology as a Basis for Evaluation of a Community Intervention Programme on Accidents. Academic Thesis. Sundbyberg, Karolinska Institute, Department of Social Medicine, Kronan Health Centre.

Sinelnikov, S., Friedman, L. S., Chavez, E. A. 2016. Injuries and safe community accreditation: Is there a link? Accident Analysis and Prevention, 91, 84-90.

Skadebyggende forum. Forebygging. Trygge lokalsamfunn 2011-2012. Livskvalitet, livsløp, livsmiljø. Brosjyre. Oslo, Skadeforebyggende forum, 2011

Skadeforebyggende forum. 2016. Trygge lokalsamfunn. Modell og metode. Versjon 1.2. Juni 2016. Oslo, Skadeforebyggende forum.

Skadeforebyggende forum. 2019. Trygge lokalsamfunn. Arkfane på Skadeforebyggende forums hjemmeside (https://www.skafor.org/trygge-lokalsamfunn/).

Spinks, A., Turner, C., Nixon, J. and McClure, R. 2009. The “WHO Safe Communities” model for prevention of injury in whole populations (Review). The Cochrane Database of Systematic Reviews, issue 3.

Svanström, L., Ekman, R., Schelp, L., Lindström, Å. 1995. The Lidköping accident prevention programme – a community approach to preventing childhood injuries in Sweden. Injury Prevention, 1, 169-172.

Svanström, L., Schelp, L., Ekman, R., Lindström, Å. 1996. Falköping, Sweden, ten years later: still a safe community? International Journal for Consumer Safety 3, 1-7.

Tellnes, G. 1984. Resultater av skadeforebyggende arbeid i lokalsamfunnet. Tidsskrift for den Norske Lægeforening, 104, 1838-1842.

Ytterstad, B., Wasmuth, H. 1995. The Harstad injury prevention study: Evaluation of hospital-based injury recording and community-based intervention for traffic injury prevention. Accident Analysis and Prevention, 27, 111-123.